Sammenhængende indsatser i praksis

I de sidste år har vi, i samarbejde med en lang række offentlige organisationer, arbejdet målerettet med at sikre en sammenhængende indsats på tværs af fag og funktioner. Særligt når det gælder de mest komplekse og udfordrende opgaver, kræver det en meget høj grad af tværfaglig eller multifaglig tilgang og ikke mindst en langt mere dynamisk og helhedsorienteret opfattelse af de enkelte fagområders opgave. Det gælder bl.a. udfordrede familier og koordinering omkring enkeltborgere med mange berøringspunkter med kommunen. Her er både den faglige kvalitet, borgerens oplevelse af sammenhæng og evnen til en effektiv opgaveløsning, afhængig af en stærk tværgående koordinering.

Denne opgave har ikke mindst de danske og norske kommuner i meget høj grad sat fokus på. Og med god grund. Mange års traditioner med opbygningen af stærke fag-enheder, kombineret med klassiske bureaukratiske træk og styringstiltag under fællesbetegnelsen New Public Management, har skabt offentlige organisationer med stærke søjler og store udfordringer, når det gælder samarbejdet på tværs af disse fagbureaukratier.

Dette er da også reflekteret i regeringsudspillet Sammenhængsreformen. I dette udspil hedder det bl.a. ”…opgaveløsningen er i for høj grad siloopdelt efter strukturer og myndigheds- grænser – frem for borgernes og virksomhedernes behov. Det betyder fx, at borgere i for mange tilfælde får et ukoordineret eller usammenhængende forløb i mødet med den offentlige sektor. Ofte er det de borgere, som har det sværest, der bliver mødt af de mest komplekse og svært gennemskuelige regler og tilbud. Vi spilder derfor for mange ressourcer i den offentlige sektor – menneskelige som økonomiske.” (Finansministeriet 2017)

Interviews med mere end 60 kommunale chefer viser et generelt billede af, at det er et ret godt billede af situationen i kommunerne. Stort set alle ledere ser søjle- og fagopdelte organisationer, med hver sin økonomi og mål, som en meget væsentlig del af udfordringerne.

Stort set alle de ledere vi har talt med nævner de strukturelle udfordringer. De bekskriver hvordan organiseringen i faglige – organisatoriske søjler har en tendens til at fremme de kendte løsninger og komme i vejen for den tværgående udvikling. Det virker som om en kombination af ’Old Public Management’ – den funktionsopdelte organisation som vi har kendt, lige siden fremvæksten af de første tanker om organisation og ledelse opstod, og New Public Management bølgen, med fokus på optimering gennem målstyring, skaber en uheldig alliance, som er svær at komme til livs.

Mange ledere nævner som denne specifikt den strukturelle dimension: ”Det er måske i virkeligheden strukturerne der kommer i vejen. Vi er gode til at drifte, men måske ikke helt gode nok til at få udviklingen og nye løsninger, relationer og tilgange med. Og det kommer nok i vejen for koordineringen på tværs, da vi tyer til de nære og ”gamle” løsninger. Det er nok et kulturelt fænomen.”

Konsekvenserne af disse strukturelle udfordringer har direkte konsekvenser for opgaveløsningen i form af manglende koordinering og sammenhæng. Der eksistere i mange af ledernes perspektiver et indadvendt mindset, der kommer til at blokere for opmærksomheden på den fælles opgave: ”Det vi mangler er et fælles mindset – fælles forståelse af opgaven (kerneopgaven) og tilgangen – kendskabet på tværs. Kendskabet til hinanden og hinandens kompetencer og hinandens områder. Vi er eksperter på eget område men ved for lidt om de andre.”

Ud over den manglende koordination omkring de borgernære opgaver, får det desværre også ofte negative konsekvenser indenfor de organisatoriske grænser: ”Når der er pres på (ressourcepres) organisationen så forstærker det de negative mønstre, så lukker man sig om sig selv.”

En anden beskriver det på denne måde: ”Vi har en tendens til kulturelt at forskyde sorteper rundt i sprækkerne. Måske peger vi endda lidt for meget på hinanden.”

Disse beskrivelser falder godt i tråd med vores erfaringer fra samarbejde med en lang række kommuner. De gamle og kendte søjler forstærket af målstyringen indenfor disse søjlers grænser skaber naturligt en orientering, der gør håndteringen af de komplekse tværgående opgaver til en stor udfordring. Det får den naturlige konsekvens, at der ikke er den sammenhæng i indsatsen ift. borgere og virksomheder, som man bør kunne forvente af en moderne offentlig organisation. En lille ekstra problematik ved den organisatoriske indadvendthed er, at opdeling og de lokale målsætninger er med til at reducere eller skjule kompleksiteten for de ansatte med den konsekvens, at kompleksiteten forskydes ud til de grupper af borgere, der i forvejen har svært ved at navigere i livet.

Vores erfaringer og data fra forskningen viser, at borgernes oplevelse af samarbejde og kvalitet, påvirkes af kvaliteten af den relationelle kapacitet imellem de fagpersoner, der er en del af deres sag. Mere konkret så kan vi se, at hvis vi kan øge den relationelle kapacitet med 10 %, så øges borgernes oplevede kvalitet med 4%.

Fra de kvalitative interviews kan vi også se, at det i særlig grad er de borgere, med de mest komplekse udfordringer, der i størst grad oplever at blive påvirket af manglende relationel kapacitet.

Mere konkret så oplever borgerne, der samarbejder med velfungerende grupper af professionelle:

Modsat oplever de borgere, der samarbejder med de dårligst fungerende grupper af professionelle:

Ud fra både erfaringer og forskning kan vi også konkludere, at der er en klar sammenhæng mellem de professionelles oplevelse af kvaliteten af den relationelle kapacitet, og deres oplevelse af i hvilken grad deres leder, understøtter sammenhæng i indsatserne. Hvis vi sætter tal på disse sammenhænge kan vi se, at hvis vi øger kvaliteten af ledelsesadfærden på de otte dimensioner (ovenfor) med 10%, så kan vi øge den relationelle kapacitet med knap 7%. Denne sammenhæng fremkommer ved at se på medarbejderes konkrete evaluering af egen leder og så sammenholde, hvordan medarbejderne oplever kvaliteten af de tværgående indsatser.

Her er der også det mønster, at der er meget store variationer i oplevelserne af ledernes adfærd, internt i de enkelte kommuner. Både de kvantitative og de kvalitative data viser tydeligt, at medarbejderne oplever deres lederes engagement i at sikre sammenhængende indsatser, som meget varierende.

Medarbejdere i de velfungerende grupper, oplever generelt deres lederes adfærd på denne måde:

Når vi ser nærmere på data fra undersøgelserne, kan vi også se, at der er et tydeligt mønster i hvilke ledelsesdimensioner, som medarbejderne scorer henholdsvis; høj, middel og lav. Resultaterne viser således, at lederne generelt scores højt på involverende ledelse, noget lavere på engagerende ledelse og lavest på rammesættende ledelse.

Hvis vi sammenholder det med det fokus, der er på mange offentlige lederuddannelser, er dette mønster måske ikke så overraskende, som vi selv oplevede ved første øjesyn. Vi har i mange år trænet lederne i systemisk ledelse, anerkendende ledelse, relationel ledelse, etc. – hvilket ser ud til at have effekt. Vi har derimod ikke set et tilsvarende fokus på de to første ledelsesdimensioner, måske fordi vi har taget dem for givet? Eller fordi de er relativt ubeskrevet og underprioriteret, i den ledelseslitteratur, der anvendes?

Under alle omstændigheder er det noget vi tager fat i, i denne bog. I næste kapitel beskriver vi en overordnet proces og en række værktøjer, vi erfaringsmæssigt ved øger den relationelle kapacitet.

Men først lidt kort om erfaringerne fra nogle af de ledere, der i længere tid har arbejdet målrettet med at kombinere analyser og dialogiske udviklingsprocesser. Mange af dem fremhæver, hvordan analyserne er med til at skabe værdi.