Kommunale chefer & arbejdet med den tværgående indsats

AF CARSTEN HORNSTRUP & JACOB STROCH

Kommunale chefer & den tværgående indsats – en interviewundersøgelse

Både regeringen og ikke mindst de danske kommuner har i meget høj grad sat fokus på, hvordan kvaliteten og effektiviteten i den tværgående indsats styrkes. Og med god grund. Mange års traditioner med opbygningen af stærke fag-enheder, kombineret med klassiske bureaukratiske træk og styringstiltag under fællesbetegnelsen New Public Management, har skabt offentlige organisationer med stærke søjler og store udfordringer, når det gælder samarbejdet på tværs af disse fagbureaukratier.

Særligt når det gælder de mest komplekse og udfordrende opgaver, så kræver det en meget høj grad af tværfaglig eller multifaglig tilgang og ikke mindst en langt mere dynamisk og helhedsorienteret opfattelse af de enkelte fagområders opgave. Særligt når det gælder udfordrede familier og koordinering omkring enkeltborgere med mange berøringspunkter med kommunen, er både den faglige kvalitet, borgerens oplevelse af sammenhæng og evnen til en effektiv opgaveløsning, afhængig af en stærk tværgående koordinering.

I forlængelse af at KL har sat den tværgående indsats på dagsordenen ift. kommunernes indsats på området for udsatte børn, familier og voksne, har vi gennemført en undersøgelse blandt de kommunale chefer, om deres oplevelser af arbejdet med at sikre en stærk tværgående indsats.

Sammen med mine kolleger har jeg de sidste måneder gennemført mere end 40 interviews med kommunale chefer, fordelt på primært chefer fra områderne Børn & Unge, Børn & Familie og Social & Psykiatri samt Beskæftigelse. Gennem disse interviews har vi undersøgt hvordan cheferne oplever udfordringerne omkring den tværgående indsats. Vi har dels haft fokus på, i hvilket omfang de oplever arbejdet med den tværgående indsats som en væsentligt og en prioriteret udfordring, og mere konkret hvordan de og deres kommunale kolleger arbejder med udfordringerne.

Vores interesse i emnet stammer både fra egen forskning (Hornstrup 2015) og deltagelse i en lang række udviklingsprojekter i danske kommuner (Hornstrup & Madsen 2015, Storch & Hornstrup 2017). Her har vi erfaret, at det ikke alene er et meget vigtigt emne for rigtig mange kommuner og selvfølgelig for de borgere, det skal komme til gavn. Det kan bl.a. ses af Kommunernes Landsforening prioriteret som én af de fem vigtigste indsatsområder (KL 2016). Desuden har regeringens Sammenhængsreform (Finansministeriet 2017) forstærket dette fokus i alle dele af den offentlige sektor.

Dansk og international forskning peger på, at der er noget at hente ved at udvikle et bedre samarbejde omkring leveringen af komplekse velfærdsydelser (Lundstrøm et.al. 2014, Hornstrup & Madsen 2015, Gittell 2016). Særligt forskningen og udviklingsarbejdet med relationel koordinering (se bl.a. Lundstrøm et.al. 2014, Hornstrup & Madsen 2015, Gittell 2016) har vist, at der er en tæt sammenhæng mellem kvaliteten af samarbejdet mellem faggrupperne, på tværs af fag og søjler – og effektiviteten og kvaliteten i opgaveløsningen.

Interviewene er gennemført i perioden 1.4. 2017 – 31.8. 2017, som semi-strukturerede interviews ud fra nedenstående spørgeguide:

1.    I hvilken grad oplever du arbejdet med den tværgående indsats (indsats på tværs af faggrupper og forvaltninger omkring de komplekse borgernære opgaver) har en høj prioritet i din forvaltning og i din kommune?

2.    Hvad er jeres tre væsentligste udfordringer ift. den tværgående indsats:

3.    Hvilke konkrete initiativer arbejder I med ift. den tværgående indsats?

4.    Hvilke konkrete effekter er der af arbejdet?

Resultaterne viser både en høj grad af ensartethed og en meget stor forskellighed. Ensartethed gælder beskrivelsen af udfordringerne mens forskelligheden gælder løsninger og initiativer.

Når det gælder udfordringerne, beskrives de af stort set alle ledere som en kombination af søjle- og fagopdelte organisationer, med hver sin økonomi og mål. Mange beskriver også udfordringer som noget, der i høj grad er ledelsesforankret. At lederne ofte har svært ved at tænke i ”vores borgere, vores økonomi og vores indsatser” og i stedet ser indad på egne ressourcer etc. Et typisk citat fra én af deltagerne, der sætter fokus på den økonomiske og ledelsesmæssige udfordring:

”Økonomien er svær – personalet vil gerne samarbejde på tværs. Men lederne er alle skolet til at spare og holde budgetter og serviceniveauer. Det fører til suboptimering og løsninger som ikke er samskabte og koordinerede.” Handicap- og Psykiatrichef

Stort set alle deltagerne nævner strukturelle udfordringer. De bekskriver hvordan organiseringen i faglige – organisatoriske søjler har en tendens til at fremme de kendte løsninger og komme i vejen for den tværgående udvikling. Det virker som om en kombination af ’Old Public Management’ – den funktionsopdelte organisation som vi har kendt, lige siden fremvæksten af de første tanker om organisation og ledelse opstod, og New Public Management bølgen, med fokus på optimering gennem målstyring, skaber en uhellig alliance, som er svær at komme til livs.

Mange ledere nævner som denne specifikt den strukturelle dimension:

”Det er måske i virkeligheden strukturerne der kommer i vejen. Vi er gode til at drifte, men måske ikke helt gode nok til at få udviklingen og nye løsninger/relationer/tilgange med. Og det kommer nok i vejen for koordineringen på tværs, da vi tyer til de nære og ”gamle” løsninger. Det er nok et kulturelt fænomen.” Social- og Ældrechef

Konsekvenserne af disse strukturelle udfordringer har direkte konsekvenser for opgaveløsningen i form af manglende koordinering og sammenhæng. Der eksisterer i mange af ledernes perspektiver et indadvendt mindset, der kommer til at blokere for opmærksomheden på den fælles opgave:

”Det vi mangler, er et fælles mindset – fælles forståelse af opgaven (kerneopgaven) og tilgangen – kendskabet på tværs. Kendskabet til hinanden og hinandens kompetencer og hinandens områder. Vi er eksperter på eget område men ved for lidt om de andre.” Børn- og Familiechef

Ud over den manglende koordination omkring de borgernære opgaver, får det desværre også ofte negative konsekvenser indenfor de organisatoriske grænser:

”Når der er pres på (ressourcepres) organisationen så forstærker det de negative mønstre, så lukker man sig om sig selv.” Børn- og Familiechef

En anden beskriver det på denne måde:

”Vi har en tendens til kulturelt at forskyde sorteper rundt i sprækkerne. Måske peger vi endda lidt for meget på hinanden.” Børn- og Familiechef

Disse beskrivelser falder godt i tråd med vores erfaringer fra samarbejde med en lang række kommuner. De gamle og kendte søjler forstærket af målstyringen indenfor disse søjlers grænser skaber naturligt en orientering, der gør håndteringen af de komplekse tværgående opgaver til en stor udfordring. Det får den naturlige konsekvens, at der ikke er den sammenhæng i indsatsen ift. borgere og virksomheder, som man bør kunne forvente af en moderne offentlig organisation. En lille ekstra problematik ved den organisatoriske indadvendthed er, at opdeling og de lokale målsætninger er med til at reducere eller skjule kompleksiteten for de ansatte med den konsekvens, at kompleksiteten forskydes ud til de grupper af borgere, der i forvejen har svært ved at navigere i livet.

Når nu vi har malet et ret sort billede af den generelle status, så er det også vigtigt at fremhæve, at stort set alle de ledere vi har talt med, har et stort ønske om – og også har igangsat mange initiativer, der skal være med til at løse problemerne. Men hvor udfordringerne i meget høj grad beskrives med nogenlunde de samme ord og eksempler, så er der igen rød tråd i løsningerne og resultaterne. Nedenfor vil vi beskrive nogle af de mere generelle tendenser i initiativerne – og vi vil beskrive det vi kunne kalde ’lovende praksis’. Det er eksempler, der allerede har vist resultater, og som bør kunne overføres til andre dele af den offentlige sektor. Det er samtidig eksempler, som lægger sig godt i forlængelse af et nyt styringsparadigme for den offentlige sektor, nemlig New Public Governance (NPG), der kan ses som en mulig afløser eller supplement til New Public Management (NPM). I NPG ses bl.a. stærkere prioriteringer af en dialogbaseret ledelsesform bl.a. omkring de tværgående processer og løsninger baseret på tværgående samarbejde og mod til at gå nye veje (Bøgh Andersen et. al. 2017).

Et af de hyppigst nævnte tiltag handler om strukturelle tiltag, der kan handle om organisatoriske ændringer – eksempelvis etablering af en fremskudt indsats, med det mål at forbedre håndteringen af de mest komplekse familiesager, ændre opgave- og snitfladebeskrivelser, der skal understøtte en forbedret håndtering af de opgaver, der falder mellem to eller flere stole, etablering af nye koordinerende funktioner eller ansættelse af leder, chef eller direktør, med et særligt ansvar for den tværgående indsats. Vi kan ikke hverken ud fra interviewene eller vores egen forskning se, at disse strukturelle tiltag i sig selv gør en forskel. Som en Social og Familiechef udtrykker det:

”Når vi ændrer på strukturerne, så skabes der sammenhæng et sted og samtidig ofte en afstand et andet. Og udfordringerne har det med at finde hen i de huller strukturerne altid skaber.”

Flere nævner også fælles udviklings- og uddannelsesforløb, med fokus på at skabe fælles målsætninger, gensidig forståelse for og evne til at håndtere de mest komplekse opgaver, klæde deltagerne på med nye værktøjer eller blot med det ønske at øge det gensidige kendskab.

”Vi arbejder meget med samskabelse – et kultur- og kompetenceudviklingsforløb for hele kommunen, hvor alle har været på kursus. I dette forløb indgår også Relationel Koordinering og Strategisk Relationel Ledelse.” Børn- og Familiechef

Men pga. den store forskel der er i denne gruppe af initiativer, er det svært at konkludere andet, end at gensidigt kendskab opleves som en vigtig grundlæggende faktor for stærkere koordinering.

Et par chefer nævner, hvad de betegner som et skifte fra at gå fra at være en myndighed til at være bemyndigende. Heri lægger en bevægelse fra, at sagsbehandlingen sker internt i en myndighedsenhed, der træffer afgørelser på baggrund af input fra relevante, udførerende aktører til at flytte myndighedsudøvelsen ud så tæt på borgerne og udførende funktioner som muligt:

”Vi har arbejdet aktivt med et nyt mindset som en måde at tænke nyt på. Her er der fokus på nærmiljøet og videns baseret tilgang. Et fælles mindset med fokus på fælles mål og et fokus på at flytte afklaringerne og beslutningerne ud i organisationen, så myndighed og udfører samarbejder og bruger alles viden. Konkret har det betydet at bl.a. anbringelsesmønstret har forandret sig. Vi anbringer nu færre børn og unge og de anbringes tættere på deres oprindelige lokalitet. Det har også betydet at vi har færre pladser på døgninstitutioner.” Chef for Børn og Læring

 Dette kombineres typisk med, at den enkelte sagsbehandler har færre sager og at der derfor ansættes flere sagsbehandlere.

Enkelte ledere beskriver også en løsning, hvor man går direkte efter at opløse søjler og de opdelte økonomiske incitamenter, der ofte er med til at formindske samarbejdet på tværs. Disse mere grundlæggende ændringer kobles også til konkrete målsætninger om eksempelvis højere borgertilfredshed eller færre anbringelser. Selv om to eksempler ikke er mange, så ser vi alligevel dem som en lovende praksis, der bør studeres nærmere:

Den ene leder beskriver initiativet således:

”Vi har i den forbindelse gennem et par år nu været i gang med (og lykkes med, med held og dygtighed) at opløse søjler og bygge broer på tværs. Formelle strukturer og incitamenter er blevet sammenkørt og designet en økonomisk struktur, som understøtter helhedsorientering. Det har øget borgertilfredsheden. Vi har spurgt borgerne – de oplever også, at der er én plan og én indgang på tværs – de siger at de nu kan overskue forløbene, hvor de førhen ikke kunne.” Børn- og Familiechef

Og den anden:

”Vi er gået fra den traditionelle myndighedsfunktion til at se visitation som problemformulering. Visitation er noget vi gør sammen – bl.a. gennem at erstatte en stærk funktionsopdeling af et fælles opgavefokus. Vi er også gået over til rammestyring hvor vi har en fælles økonomisk ramme hvor opgaverne skal løses indenfor. Vi har også investeret i flere folk til både myndighed, sundhedspleje, PPR og familieværket, for penge vi har sparet ved bl.a. at nedbringe antallet at anbragte børn. Vi har nu kun 7 anbragte mod før ca. 50.” Social- og Familiechef

En lille gruppe af ledere har sat arbejdet med den tværgående indsats på formel via at arbejde med relationel ledelse og relationel koordinering. Flere af disse beskriver hvordan relationelle analyser, der sætter tal på de konkrete koordineringsudfordringer, kombineret med et fælles teoretisk og praktisk udgangspunkt, har været med til at styrke arbejdet, der hvor udfordringerne er størst.

”Analysen er hjælpsom fordi den bidrager til at sætte samarbejdet i fokus som det primære. Shared leadership, selvstyrende team – det kalder på noget andet, og måske meget mere andet af os, end at styre. Det er ledelse det her, ikke styring. Hvis man har overblikket, kan sætte fingeren på, hvor det er galt… Synligheden gør, at vi får truffet de rigtige valg. Det er et hjælperedskab til at få prioriteret.” Social- & Familiechef

I forlængelse heraf fremhæver en anden leder, at det skaber en kobling mellem den blødere dialogiske ledelse og den hårde analytiske ledelsesform. Men selv om de kan ses som en modsætning fremhæver denne leder, at de kan blive hinandens forudsætninger:

”Det giver nogle tal, nogle syn for sagen. Nu er måling, der viser det, så har vi et dialogværktøj. Det er det at have syn for sagen. Hvis jeg går til en skoleleder med en problemstilling, så kan den understøttes. Det bliver pludseligt nemmere at tale om udfordringerne, på et organisatorisk og ikke et personligt niveau. Pejlingen på, hov, hvorfor synes vi, at vi har et godt samarbejde, når de andre ikke synes det. Det løfter et blødt emne op på det hårde område. Nu har vi tal på, legitimitet og synlig. Relationelle organisatoriske udfordringer kan adresseres.” Børn- & Unge Direktør

En sidste gruppe af initiativer handler om det konkrete ledelsesmæssige arbejde. Et par af lederne beskriver en praksis, hvor lederne arbejder med at nedbryde de organisatoriske søjler ved at gå foran og aktivt deltage i andres ledelsesområder og ledelsespraksis:

”Ledelsesmæssigt holder vi små oplæg hos hinanden. Jeg kommer eksempelvis meget rundt. Det handler om at vise sig på tværs og bygge broer, men også om at gøre opmærksom på hvem vi er, hvad vi kan og hvad vi har brug for og hvad vi kan bruges til. Afklaring af rammer for samarbejdet.” Børn og Familiechef

Disse eksempler er i høj grad noget vi kan se som effektfulde, i en række af de kommuner vi samarbejder med. Lederne beskriver det også som et ønske om at skabe en kultur, hvor samarbejdet på tværs er naturligt, ved selv at gå foran og aktivt vise vejen.

Andre beskriver ledelse i felterne mellem søjlerne som et spørgsmål om ikke at være konfliktsky. Når organisatoriske og faglige grænser krydses, er der ofte både faglighed og faglig status, økonomiske hensyn, lovgivningsmæssige hensyn og måske også politiske hensyn på spil. Alle elementer med potentiale til at skabe konflikter:

”Det faglige eller adfærdsmæssige konflikter skal konfronteres – ikke konfrontatorisk – men konkret og kontant. Det har ikke været nemt, men vi bruger det og øver os på det og samarbejder om at finde løsninger.” Børn & Ungechef.

Herudover er der flere lovende måder at samarbejde med borgerne på. En kommune har således indrettet deres byggesagsbehandling således, at borgeren kan booke en sagsbehandler til møde i forbindelse med nyt byggeri af fx hus eller carport. Dette er i stedet for den gamle model, hvor (lange) skemaer skulle udfyldes nogle gange med lange skriftlige afvisninger og efterfølgende klager til følge. Nu klares det (meste) up front hurtigt, samarbejdende og effektivt. Og det rækker ind i den nye samfundsdagsorden om at bemyndige borgerne på hensigtsmæssig vis.

I en anden kommune forsøger de også at løse udfordringerne smidigt og tæt på borgeren af de medarbejdere, som har den største direkte indsigt. Ved at samle kompetencen omkring en række vigtige udfordringer, har man formået at håndtere mere end 60% af sagerne her og nu. På den måde får borgerne en hurtigere og mere effektiv håndtering af udfordringerne, og samtidig forhindrer man opstarten af ofte komplicerede og langvarige sagsgange. Ud over at det løser problemerne hurtigere om mere effektiv, er det også med til at holde fast i, at udfordringerne skal løses af medarbejderne – og så tæt på borgerne som muligt:

”Herudover forsøger vi at skubbe diskussionen og udfordringerne nedad, når de opstår. Fx at den pågældende sagsbehandler ringer direkte til sagsbehandleren i den anden afdeling. At få taget diskussionen tættest muligt på borgeren, så det ikke eskalerer og ledelsesmæssigt kommunikere, at det er naturligt at gå direkte på tværs, når situationen kalder på det.” Arbejdsmarkedschef

Flere påpeger, at nye løsninger bedst skabes i en stærk samarbejdende indsats:

”Det er det relationelle, som er det vigtigste. Det at vi er gode til at snakke med hinanden. Det er fint at der er procedurer og regler, men evnen til at forstå hinanden og tale sammen er så vigtig for at skabe sammenhæng, da flere offentlige ydelser bliver mere komplekse og mere specialiserede.” Arbejdsmarkedschef

Der arbejdes flere steder med at have koordinerende formøder inden man inviterer borgeren ind, så der ikke er inkonsistens i det borgeren, hører fra de forskellige afdelinger i kommunen. Dette mindsker ifølge flere chefer også ofte samlet tidsforbrug samt klagelyst. Flere fokuserer kontinuerligt på, hvordan man samarbejder bedst over for borgeren:

”Relationel koordinering bliver vigtigt over for dem som tænker, hvad skal vi med det kommunale system? Vi er ikke relevante som leverandør af velfærd, hvis vi ikke får det til at fungere.

Herudover arbejder vi med, hvordan man er tilstede på møder og hvordan vi forstår at glide ind og ud af at spille første og anden violin. Samtidig er vi oprindeligt trænet til at fortolke loven indskrænkende i stedet for udvidende. Der er rigtig mange muligheder, hvis man sammen sætter sig ind i det.” Arbejdsmarkedschef

Som det kan ses, er der klare tegn i resultaterne fra disse interviews, når det gælder udfordringerne men ikke løsningerne. Det sidste skyldes måske en forskel i de lokale kulturer og ledelsesmæssige og politiske ambitioner – men måske også, at det er en meget kompleks øvelse, hvor der ikke gives lette løsninger. Samtidig ser vi, at de som er længst med at finde nye løsninger også er dem, som i højeste grad har erkendt, hvor meget der er at hente. Som en arbejdsmarkedschef siger ”Guldet ligger mellem kasserne”. Vi ser også at de, som er kommet længst, begynder at bringe mere systematik og fokus ind i den tværgående indsats.

Vi arbejder fortløbende med at undersøge og finde nye løsningsmuligheder på komplekse udfordringer og dele denne viden – ligesom vores arbejde med at indsamle inspiration og viden fra de kommunale chefer fortsætter.

Gittell,J.H. (2016): Relationernes betydning for høj effektivitet. Dansk Psykologisk Forlag.

Hornstrup, C. (2015): Building Capacity for Change. PhD afhandling.

Hornstrup, C & Madsen M.K. (2015): Ledelse af relationel koordinering. Turbine Forlaget.

Kommunernes Landsforening (2017): Bedre tværgående samarbejde om ydelser og indsats.

Lundstrøm,S.L., Edwards, K., Knudsen,T., Larsen,P., Reventlow, S., & Søndergaard, S. (2014)

Relational Coordination and Organisational Social Capital Association with Characteristics of General Practic. International Journal of Family Medicine.

Storch, J & Hornstrup C. (2017): Relationel koordinering 2.0 – erfaringer fra danske kommuner.